泰政办字〔2017〕95号 泰安市人民政府办公室关于进一步加强政府性债务管理防控政府债务风险的实施意见

    信息来源:2017-12-22

各县、市、区人民政府,市政府各部门、直属单位,省属以上驻泰各单位:

  为严格贯彻落实《预算法》和中央、省加强政府性债务管理的一系列政策规定,切实防范和化解政府性债务风险,根据省政府《关于贯彻国发〔2014〕43号文件加强政府性债务管理的实施意见》(鲁政发〔2014〕23号)、省委办公厅省政府办公厅《关于坚决制止过度超前盲目举债融资行为的紧急通知》(鲁办发电〔2017〕126号)和省政府办公厅《关于规范政府举债融资行为防控政府性债务风险的意见》(鲁政办字〔2017〕154号)等有关规定要求,并结合我市实际,现就进一步加强和规范我市政府性债务管理,切实防范和化解政府性债务风险,提出以下实施意见:

  一、树牢责任意识,切实防范化解地方政府性债务风险
  政府性债务管理事关区域性、系统性风险防范,事关经济社会发展全局。各级各部门要认真学习领会、全面贯彻落实习近平总书记“要强化责任意识,加强督查问责,对造成严重后果的要倒查追责、终身问责”的重要批示精神,从经济社会长远发展的高度,进一步提高对加强政府债务管理、防控政府性债务风险重要性的认识,牢固树立“四个意识”和“功成不必在我”的理念,正确处理好举债与发展、稳增长与防风险的关系,切实强化“红线”“底线”意识,坚持可持续发展,量力而行、量财办事。各级各部门要在上级政府核定的债务限额和财政可承受范围内,通过发行地方政府债券、推广政府和社会资本合作模式(PPP)等合法合规方式规范举债融资,弥补当前急需的公益性项目建设资金不足问题。坚决不走靠高负债拉动增长的老路,坚决制止不考虑政府偿还能力、不考虑可能形成的财政金融风险,通过超前盲目举债融资进行基础设施等项目建设以及其他违法违规融资担保行为,牢牢守住不发生区域性和系统性财政金融风险的底线,确保全市经济社会持续健康发展。
  各县(市、区)政府要对本地区政府性债务风险防控负总责,进一步强化债务管理主体责任,在摸清本地区政府性债务底数的基础上,及时制定实施化解本地区政府性债务风险方案,明确债务风险处置目标,力争用2-3年时间将限额内地方政府债务率全部控制在100%的警戒线以内,用3-5年时间,使隐性债务风险明显降低,全口径政府债务风险整体可控。

  二、坚持依法合规,严格规范政府举债融资行为
  (一)规范政府举债主体和方式。按照《预算法》规定,市、县政府公益性项目建设确需举借债务的,可以在上级政府核定下达的年度政府债务限额内,通过发行地方政府债券方式筹措。除此之外,各级政府及所属部门不得以任何其他方式举借债务。
  (二)规范政府举债程序和用途。各级政府在上级政府批准的限额内举借债务,必须报经本级人大或其常务委员会批准,并按规定逐级汇总上报,由省政府通过代为发行地方政府债券的方式举借。地方政府债券资金只能用于公益性资本支出或适度归还政府存量债务,不得用于经常性支出,不得用于偿付政府债务利息。
  (三)剥离融资平台公司政府融资职能。明确政府和企业的责任,彻底厘清企业债务与政府债务的边界,阻断企业债务偿还责任向政府转移的通道,政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借,严禁任何形式的“企业借、政府用”“企业借、政府还”等变相违规举债融资行为。加快推进政府融资平台公司市场化转型,依法剥离其政府融资职能和违规注入的公益性资产。各级政府及所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资,不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司,不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源,不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为。转型后的融资平台公司在境内外举债融资时,应主动向债权人书面声明不承担政府融资职能,并明确自2015年1月1日起其新增债务依法不属于地方政府债务。金融机构应依法合规支持融资平台公司市场化融资,严格规范融资管理。
  (四)规范政府与社会资本的合作行为。积极推广规范的政府和社会资本合作(PPP),鼓励政府以单独出资或与社会资本共同出资方式设立各类投资基金,按照市场化运作和利益共享、风险共担原则,引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,政府可适当让利。切实抓好PPP项目的财政承受能力论证,每年度预算安排的全部PPP项目支出不得超过当年一般公共预算支出的10%。严禁以借贷资金出资设立各类投资基金,严禁利用PPP、政府投资基金等方式违法违规变相举债。除国务院另有规定外,政府及所属部门参与PPP项目、设立政府出资的各类投资基金时,不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金,不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失,不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益,不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债。
  (五)规范政府购买服务管理。严格按照省财政厅《转发<财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知>的通知》(鲁财债〔2017〕19号)等文件要求,坚持政府购买服务改革正确方向,坚持“先有预算、后购买服务”,所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑,政府购买服务期限须严格限定在年度预算和中期财政规划期限内,不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。严格按照规定范围实施政府购买服务,不得将原材料、燃料、设备、产品等货物,以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目;严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气,以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设,储备土地前期开发,农田水利等建设工程作为政府购买服务项目;严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目;严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。切实做好政府购买服务信息公开。党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项,可以继续按相关规定通过政府购买服务方式建设,财政部门要切实加强政府购买服务支出责任事前审核,严格执行政府购买服务程序,认真履行政府购买服务支出责任,严禁为项目实施主体提供任何形式的担保。对省级统筹解决城镇普通中小学大班额问题、农村公路安全生命防护工程等不符合最新政策规定的政府购买服务融资行为,要按照省财政厅《关于加强政府投融资风险防控工作的通知》(鲁财投〔2017〕34号)等相关要求,逐项制定整改方案,明确整改目标、措施和期限,在全面停止启动新的融资项目、已实施项目停止使用贷款的基础上,根据各地实际情况,通过转型为PPP项目、改为利用预算资金分年招标采购工程等方式积极进行整改。
  (六)依法加强政府或有债务监管。各级政府新发生或有债务,要严格限定在依法担保的范围内,并根据担保合同依法承担相关责任。允许各级政府结合财力可能设立或参股担保公司(含各类融资担保基金公司),构建市场化运作的融资担保体系,鼓励政府出资的担保公司依法依规提供融资担保服务,政府依法在出资范围内对担保公司承担责任。除外国政府和国际经济组织贷款转贷外,各级政府及所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任。金融机构为融资平台公司等企业提供融资时,不得要求或接受政府及所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保。各级政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控,做好相关监管工作。同时,将政府及部门与其他主体签署协议承诺用以后年度财政资金支付的事项,纳入监测范围,并结合本地区经济发展水平和财政承受能力,定期评估未来财政支付风险,及时采取风险防范化解措施,保障财政经济平稳健康运行。

  三、强化预算约束,全面加强地方政府债务管理
  (一)实行政府债务分类管理。政府债务分为一般债务和专项债务,无收益的公益性项目建设确需举债的,通过发行地方政府一般债券解决,主要以一般公共预算收入(含调入预算稳定调节基金和其他预算资金)偿还;有一定收益的公益性项目建设确需举债的,通过发行地方政府专项债券解决,主要以对应的政府性基金收入或从相应的公益性项目单位调入专项收入偿还。一般债券与专项债券不得调剂混用,严格按照财政部《地方政府一般债务预算管理办法》《地方政府专项债务预算管理办法》分类管理。
  (二)实行政府债务限额管理。根据《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》(财预〔2015〕225号)规定,对政府债务规模严格实行限额管理,各级政府举债均不得突破上级政府核定下达的一般债务限额和专项债务限额。各县(市、区)年度债务限额,由市政府在省政府批准下达的限额内,根据各地债务风险、财力状况以及投资需求等因素测算确定,其中省财政直接管理县债务限额由省政府直接核定下达。
  (三)加强政府债务预算管理。严格落实《预算法》和国务院国发〔2014〕43号文件等相关要求,将政府债务收支全面纳入预算管理,其中一般债务收支纳入一般公共预算管理,专项债务收支纳入政府性基金预算管理,政府与社会资本合作项目中的财政补贴等支出按性质纳入相应政府预算管理。各部门、各单位要将政府性债务收支纳入本部门、本单位预算管理。或有债务确需政府或其部门、单位依法承担偿债责任的,偿债资金要纳入相应预算管理。
  (四)加强政府债务信息公开。认真贯彻落实中央、省、市推进政务公开和财政预算信息公开的意见要求,全面推进政府及所属部门举债融资行为的决策、执行、管理、结果等信息公开,并积极回应社会关切,主动接受社会监督。完善政府债务信息公开制度,明确信息公开的主体、时限、载体等内容,重点公开各级政府的年度债务限额、债务余额、种类、利率、期限、还本付息和用途等信息。积极推进政府购买服务信息公开,重点公开政府购买服务项目、购买主体、承接主体、服务内容、合同资金规模、分年度财政资金安排、合同期限、绩效评价等内容。大力推进PPP项目信息公开,重点公开项目决策主体、政府方和社会资本方信息、合作项目内容和财政承受能力论证、社会资本方采购信息、项目回报机制、合同期限、绩效评价等内容。推进融资平台公司名录公开。

  四、实时预警防控,有效控制化解政府债务风险
  (一)建立健全债务风险预警机制。市县财政部门要根据国家统一标准和本区域一般债务、专项债务、或有债务等具体情况,定期测算本级及下级政府债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标和风险预警值,考核评估各地债务风险状况,对债务高风险地区予以风险预警或提示,及时进行约谈。被财政部列入政府债务风险预警名单的地区以及政府融资平台公司债务规模和中长期财政支出责任规模较大的县(市、区),须在2017年底前制定实施切实可行的债务风险化解计划,明确风险化解目标、进度和工作措施,必要时启动财政重整计划,通过调减政府投资计划、停止新上政府投资项目、压缩公用经费等一般性支出、统筹各类结转结余资金、处置政府资产等方式,多渠道筹集资金,及时将债务率控制在警戒线以内。债务风险相对较低的地区,要合理控制债务余额规模和增长速度。
  (二)健全完善新增债务风险防控机制。各级各部门要切实强化“红线”“底线”意识,正确处理好举债与发展、稳增长与防风险的关系,量力而行、量财办事,按照分级负责、风险自担的原则,健全完善政府性债务风险防控机制。各级政府及所属部门使用政府性债务资金新建公益性项目,要预先对项目必要性和可行性进行充分科学论证,举借债务应当有偿还计划和稳定的偿债资金来源,对一般公共预算、政府性基金预算的偿债能力和有收益项目的收益预期进行客观评估;对项目建设进度、资金使用和偿债收益要加强监管,在确保债务资金安全使用的同时,督促项目单位加强财务管理、统筹安排偿债资金,确保偿债资金和收益不被挪用。对存量或有债务建设项目和偿债收入要进行有效监督,将政府连带偿债责任降到最低限度。根据财政部统一部署,按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券改革要求,在专项债务限额内大力发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种,加快建立专项债券与项目资产、收益相对应的制度,打造适应我市实际的地方政府“市政项目收益债”,保障重点领域融资需求,充分发挥政府规范举债对促进经济社会发展的积极作用。
  (三)健全完善存量债务置换化解机制。各级、各有关部门要将有效化解存量政府性债务风险,特别是融资平台公司债务风险,作为风险防控的重点。对清理甄别后纳入预算管理的政府存量债务,经与债权人协商同意后,在2018年8月底前申请发行地方政府债券予以置换,以降低政府债务利息负担,优化期限结构。相关债务的偿还义务转移给政府后,原债务人应当将政府前期注入支持举债的补贴收入、资产或资产变现收入等返还给同级政府。政府存量债务的债权人如果不同意在规定期限内置换为政府债券的,仍由原债务人依法承担偿债责任,政府仅作为出资人在出资范围内承担有限责任,对应的地方政府债务限额由上级政府收回。各级政府应指导和督促有关债务单位加强财务管理,拓宽偿债资金渠道,统筹安排偿债资金,必要时可以按规定程序处置部分政府资产,大力清偿政府存量债务。2014年底清理甄别认定的存量或有债务,以及2015年新修订的《预算法》施行以后各级政府违法违规提供担保承诺的债务,均不属于政府债务,政府不承担偿债责任。其中,对于政府出具无效担保合同的债务,政府仅依法承担适当民事赔偿责任,但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一;对于政府可能承担救助责任的债务,同级政府可以根据具体情况实施一定救助,但保留对债务人的追偿权。鼓励各级、各有关部门在现有法律法规和制度框架下,探索通过依法规范开展政府和社会资本合作(PPP),引入社会民间资本投资和运营,在征得债权人同意的前提下,将政府债务依法依规转化为非政府债务,腾出资金用于重点民生项目建设。
  (四)建立健全债务风险应急处置机制。各县(市、区)政府要尽快制定本地区债务风险应急处置预案,建立完善本地区政府性债务管理机制和应急处置工作机制,建立健全省市县三级政府性债务风险防控体系。各级政府要及时设立政府性债务管理领导小组,由本级政府主要负责人任组长,当出现政府性债务风险事件时转为政府性债务风险事件应急领导小组,负责组织、协调、指挥政府性债务风险事件应对工作。硬化预算约束,防范道德风险,中央、省、市对下级政府债务均实行不救助原则。各县(市、区)要按照“分级负责”和“谁举借、谁使用、谁偿还”的原则,落实偿债责任和风险防控责任,建立责任追究机制。各级政府年度一般债务付息支出如果超过当年一般公共预算支出10%,或者专项债务付息支出(不含通过调入项目运营收入等专项收入安排的付息支出)超过当年政府性基金预算支出10%时,必须及时启动财政重整计划。各级政府出现偿债困难时,要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式,多渠道筹集资金偿还债务。各级政府确实难以自行偿还债务时,要及时启动债务风险应急处置预案和责任追究机制,积极化解债务风险,并严肃追究相关人员责任。
  (五)健全完善化解债务风险长效机制。一是健全跨部门联合监管问责机制。各级政府要加快构建由财政、发展改革、金融监管、人民银行、银监等部门组成的跨部门联合监管机制,形成对政府债务、平台公司银行贷款、企业债券、公司债券、私募股权基金、融资租赁、资产管理计划、保险融资、互联网金融以及政府和社会资本合作(PPP)、政府购买服务、政府投资基金等全方位监管体系,严防监管死角,强化监管合力,提高日常监管质量,加大监督检查力度,对违法违规举债或担保、违规使用债务资金等行为,发现一起、查处一起、问责一起。二是多渠道拓宽偿债资金来源。通过开源挖潜增收、调整支出结构、清理回收存量资金、加快土地出让进度、处置政府资产、加强项目收益管理等各种有效途径,积极筹措偿债资金,按时偿还到期政府债务本息。三是完善政府债务统计报告制度。加强政府性债务动态监测,建立权责发生制的政府综合财务报告制度,加快政府信用体系建设,完善政府信用评级制度。四是强化债权人约束。金融机构等不得违法违规向政府及所属部门提供融资,不得要求政府及所属部门违法违规提供担保,金融机构等购买政府债券要符合监管规定,向政府或有债务人提供融资要严格规范信贷管理,切实加强风险识别和风险管理,自行承担违规损失和法律责任。五是建立债务风险管控奖惩机制。市财政对各县(市、区)政府性债务风险防控工作进行跟踪监控和绩效考核,并将绩效考核结果与市对下转移支付安排、新增债务限额分配等挂钩,对超额完成债务规模控制和风险化解目标的县(市、区)给予奖励,对未完成目标或加剧风险的给予惩罚,并视情况约谈县(市、区)政府主要负责同志。

  五、严格依法整改,坚决制止过度超前盲目举债
  (一)坚持问题导向,全面深入自查整改。各级各部门要高度关注、认真评估过度超前盲目举债融资行为可能引发的财政金融风险,突出问题导向,抓紧梳理自查,切实抓好整改。对已经立项实施的项目,要完善项目财政可承受能力论证,依法、合规、适度融资,防止出现债务风险。经论证属于过度超前盲目举债融资的,要调整投资规模,压减融资数额,必要时予以暂停整顿。对尚未立项的项目,有关部门要严把项目立项审核关,立足本地实际,科学规划项目投资规模,从源头上避免过度投资、盲目投资。各金融机构要严格信贷管理,规范金融秩序,从严控制对过度超前盲目投资项目的放贷审批,切实防范金融风险。
  (二)强化财政约束,从严整治举债乱象。各级各有关部门要严格执行《预算法》和中央、省、市强化政府债务管理的各项政策规定,加快建立规范的地方政府举债融资机制,将政府债务全面分类纳入预算管理,严控政府债务增量。进一步规范政府和社会资本合作(PPP)、政府投资基金及政府购买服务等政府与社会资本方的市场化合作行为,加大财政约束力度。融资建设政府公益性和准公益性项目必须充分考虑财政未来偿还能力,进行财政可承受能力论证。严禁各级各部门利用PPP、政府出资的各类投资基金、违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等方式违法违规变相举债。对各种违法违规举债担保融资行为,要严格按照财政部财预〔2017〕50号、87号等文件规定进行全面整改、从严整治,严肃追究责任。
  (三)强化部门联合,保持高压监管态势。国务院国发〔2014〕43号文件规定,各级政府主要负责人为政府性债务管理第一责任人,要建立健全政府统一领导、财政归口管理、部门分工协作的工作机制,统筹加强政府性债务管理。继续把政府债务率纳入区域性经济社会发展综合考核范围,坚决纠正不正确的政绩导向。各级各相关部门要切实担负起政府债务管理责任,加快构建跨部门联合监管机制,尽快形成对政府及其部门、融资平台公司、国有企事业单位、金融机构等全方位监管体系,对过度超前盲目举债融资行为,持续保持高压监管态势,从严整治举债乱象,严肃查处脱离实际过度举债、违法违规举债担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等违法违规行为,对造成严重后果的要倒查追责、终身问责,切实规范财政金融秩序,促进经济社会健康持续发展。
  泰安市人民政府办公室
  2017年12月8日
 
 
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