各市审计局，厅属各单位：为进一步规范审计执法行为，防范审计风险，提高审计执法水平和执法效能，促进审计执法的制度化、法制化和规范化，依据有关法律法规和审计准则规定，针对当前我省审计执法工作中存在的问题，提出以下意见。 二○○七年十二月二十八日
一、关于审计取证
1．明确审计取证事项。审计发现被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为以及对审计结论有重要影响的审计事项，应当在审计工作底稿后附有审计证据支持。主要包括：
（1）对被审计单位及有关责任人拟作出处理、处罚的事项；
（2）审计移送处理事项；
（3）需要审计认定的事项；
（4）审计评价所涉及的事项；
（5）被审计单位管理及内控方面存在较大缺陷或薄弱环节事项；
（6）查证人民来信、群众举报事项等。
其他审计事项以审计日记记载审计事项的查证过程和结果，必要时可以附有审计证据或者相关资料。
专项审计调查应当取得审计证据。
2．规范审计证据形式。审计人员应当收集能够证明审计事项的原始资料、有关文件等；不能或者不宜取得原始资料、有关文件的，可采取文字记录、摘录、复印、拍照、转储、下载等方式取得审计证据。被审计单位应作为不作为事项，审计人员向有关人员调查取证、观察取证、收集实物证据等，在搜集相关审计证据同时，可以采取文字记录方式编制审计证明材料。审计人员应重视收集原始证据，不得以编制证明材料完全取代原始证据及其复制件。审计人员取得的审计证据及其附件，应当由有关单位、人员签名或者盖章，汇总的审计证据还可由有关人员签署意见。重要审计证据的复制件盖章时应加注“与原件一致”说明。除补证事项外，审计取证应当在审计组审计报告征求被审计单位意见前完成。
3．规范编制汇总的审计证据。取得的审计证据数量较大的，可以编制汇总的审计证据，由证据提供者签名或者盖章。汇总的审计证据应对有关审计事项归纳和对相关审计证据汇总后编制，编制汇总的审计证据应以写实手法描述取证事项原貌，包括违规行为发生时间、具体事实和情节、证明事项出处、有关文件资料记载内容、计算分析过程和结果等。汇总的审计证据应当附有部分原始证据或其复印件。原始证据对汇总的审计证据进行支撑佐证，汇总的审计证据对原始证据证实事项作出归纳和简要说明。
汇总的审计证据由编制人和参与收集相关证据的人员签字。
二、关于审计定性和处理处罚
4．规范审计定性。审计定性应当运用法律法规规范术语，没有规范术语的，可以写实归纳表述，同时引用相应的法规文件依据。要把握违规问题的性质层次，从反映揭示最严重、最深层次问题角度定性。要分析区别违规行为方式、手段和目的以及违规主体的性质定性。
5．把握审计处理处罚原则。审计处理处罚应遵循：（1）主体合法原则。审计处理、处罚必须由审计机关依法实施，不得授权和委托审计机关以外的其他组织或个人实施。（2）先处理后处罚的原则。审计发现问题应先处理纠正，再视情依法进行处罚，不应以处罚代替处理。（3）一事不再罚原则。对当事人的同一违法行为不得给予两次以上罚款的处罚。（4）法不溯及既往原则。应依据行为发生时有效的法律法规处理处罚，行为发生时未生效的或者已废止的法律法规不能作为执法依据。（5）过罚相当原则。应充分考虑违规行为的事实、性质和情节，以及问题产生的主客观背景，实事求是地依法进行处理处罚。
6．严格审计处罚时效。被审计单位的违法违规行为在2年内未被发现的，不应再给予审计处罚（违反税收法律、法规应当给予行政处罚的行为，在5年内未被发现的，不再给予行政处罚），但应依法作出审计处理。审计处罚时效从违法行为终了之日起计算。违法行为有连续状态的，其违法行为终了之日为最后一次实施违法行为的停止之日；违法行为有不间断的持续或继续状态的，其违法行为终了之日为继续状态的违法行为的停止之日。
7．规范行使自由裁量权。自由裁量权行使应遵循合法、合理、正当、平等原则。审计机关应在充分考虑被审计单位违规问题性质、情节、手段、后果以及整改情况后作出处罚决定。符合《审计机关处理处罚的规定》的从重、从轻、减轻或者免予处罚情形的，应当依法从重、从轻、减轻或者免予处罚。
审计机关在进行审计处罚前，应当充分听取被审计单位和有关责任人员的陈述和申辩，并不得因其申辩而加重处罚。
8．规范法律法规适用。对违规问题的定性处理处罚均应引用明确恰当的法规依据，一般和常见问题可引用法规名称和条款，其他问题或审计人员认为必要的，法规依据可以引用条款相关具体内容。同一事项，不同法规文件都有定性处理处罚规定的，应按上位法优于下位法、谁主管谁有权、后法优于前法原则选择适用法规依据。
审计工作底稿中问题定性应当引用法规条款相关具体内容。
三、关于审计业务文书
9．规范审计通知书适用。审计通知书应当按照《审计法》或相关法律法规规定的职责，写明审计执法依据，不得以工作计划或政府工作安排作为审计执法依据。审计机关办理交办的紧急审计事项，或者发现被审计单位涉嫌严重违法违规需要突击审计，以及遇有其他不宜提前三日送达的特殊情况，可以直接持审计通知书实施审计。直接持审计通知书审计的，应当事先得到本级人民政府批准，并办理相关手续。
10．规范审计报告征求意见书格式。审计组的审计报告送被审计单位征求意见时应以审计机关的名义进行，审计报告征求意见书落款为审计机关，盖公章。审计报告征求意见书后附审计组审计报告，落款为审计组，审计组组长签字。审计业务会议审定审计报告决定对审计事项加重或增加处罚的，审计处罚决定应当书面告知被审计单位，告知可以通过审计报告再次征求被审计单位意见方式进行。
11．规范三级复核。严格执行三级复核制度，落实复核责任。审计组长和业务部门负责人要切实履行复核职责，防止一、二级复核流于形式；法制机构要严格复核程序，完善复核内容，规范复核行为，把好审计结论关。
审计组组长应当审核审计证据，对重要审计事项未收集审计证据或者审计证据不足以支持审计结论，造成严重后果的行为承担责任。审计组组长或者其委托的有资格的审计人员应当复核审计工作底稿，提出复核意见，未能发现审计工作底稿中严重失实的，应承担责任；审计组组长或者其委托的有资格的审计人员应当检查审计日记，监督审计方案执行情况。审计组所在部门应当对审计组的审计报告、被审计单位的书面意见、审计组的书面说明、审计实施方案、审计工作底稿、审计证据以及其他有关材料进行复核，提出书面复核意见，起草有关文书代拟稿。法制机构应当对业务部门代拟的审计报告、审计决定书、移送处理书以及被审计单位的书面意见、审计组的书面说明、审计实施方案、审计工作底稿、审计证据以及其他有关材料进行复核，提出书面复核意见。
12．规范审计业务会议。审计业务会议应执行以下程序：审计组组长汇报按照审计方案实施审计情况，审计查出问题的定性及处理处罚意见，征求被审计单位意见情况及被审计单位反馈意见采纳情况，其他需要说明的问题；法制机构汇报审计复核情况及复核意见；会议参加人员对需要审定的事项逐一进行讨论，并由会议主持人形成最终审定意见。
审计业务会议重点审定以下内容：处理处罚金额较大的事项；在法定幅度内处罚偏重、偏轻的事项；被审计单位对定性及处理处罚提出书面异议的事项；拟移送有关部门处理的事项；拟建议有关部门协助落实审计结论的事项；法制机构提出复核意见的事项；以及其他需要重点审定的事项。已明确经济责任审计部门审核经济责任审计报告的，重点审定内容还应包括审核意见中审计组未落实或有疑义的事项。
审计项目主审或审计组所在部门负责人指定人员负责审计业务会议记录，记录人应详细记录审计业务会议审定情况。记录情况由审计组所在部门负责人或其指定专人保管，审计年度结束在审计组所在部门内立卷保存备查。审计组所在部门根据记录起草审计业务会议决定，决定内容应包括各审定事项的审定意见。审计业务决定经法制机构审核后，由会议主持人签字生效，存入审计项目档案。
13．规范预算执行审计和经济责任审计结合项目审计文书适用。结合项目原则上应作为两个项目实施。除审前调查一并进行外，应制定两个审计实施方案，审计通知书一般应一并制发送达，根据情况也可分别制发。分别出具审计报告和下达审计决定。
经济责任审计应注意与预算执行审计衔接。经济责任审计实施方案应说明与预算执行审计结合进行，并明确利用预算执行审计成果。经济责任审计报告实施审计情况中写明利用了预算执行审计成果。预算执行审计已揭示的问题还应在经济责任审计报告中反映表述、评价和界定责任，但应明确已在预算执行审计中反映处理，并不再上审计决定。利用预算执行审计成果的问题不再对被审计单位重复取证，但应将预算执行审计报告作为经济责任审计证据收集，并编制审计工作底稿说明利用预算执行审计成果情况。审计结果报告应归纳反映包括利用预算执行审计成果的全部问题。
市县实施的审计项目也可以根据自身实际确定结合方式。
14．规范经济责任审计利用以前年度审计成果文书反映。经济责任审计利用以前年度预算执行审计成果或利用任中经济责任审计成果的，应在经济责任审计报告和审计结果报告实施审计情况中写明。以前年度预算执行审计发现的、被审计单位已纠正的一般性问题可不写入经济责任审计报告。属于与经济责任审计对象个人有直接关系的事项或影响对其进行评价的事项，以及其他连续性问题、屡查屡犯问题以及重大事项应写入审计报告，但应写明审计已作处理情况。以前年度预算执行审计反映问题被审计单位没有纠正的，可作为任期经济责任审计发现问题反映处理，但已作处罚的不能再处罚。审计结果报告应归纳反映包括利用以前年度审计成果的问题。
15．规范审计决定书反映事项。对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为需要依法给予处理处罚的，应当下达审计决定书。审计决定应当有可执行的内容，对审计业务会议决定免予处理处罚的问题、被审计单位在审计期间已纠正而又不处罚的问题以及不涉及权益的一般性调账事项、已办理纳税申报的欠税事项等，不再写入审计决定书。
16．规范审计决定执行期限。审计决定执行期限一般应确定为送达之日起30日以内，以便项目及时了结，防止因执行期限设定过长不利于决定落实。审计决定只有罚款内容的，应当按照行政处罚法规定，将审计决定执行期限确定为送达之日起15日内。审计处理处罚有些事项执行可能需要较长时间的，以及被审计单位短时间执行确有困难的，可以确定为90日以内，特殊情况下经审计业务会议决定也可以再适当延长，但最长不应超过审计决定申请法院强制执行的法定期限，且应留出必要的申请法院强制执行的时间。
17．规范审计建议书使用。对审计决定中涉及上缴财政资金的，涉及追缴税款的，涉及收缴国有资产收益的，审计机关在向被审计单位下达审计决定的同时，可以向有关部门发送《审计建议书》，建议有关部门协助落实。审计建议书应当明确需要协助落实的审计决定的相关内容，并附审计决定书。建议有关部门完善法律法规、规章制度事项，可以使用审计建议书。
四、关于审计移送
18．界定移送事项接收机关。移送处理的事项，原则上应当是超出审计机关法定权限，审计机关不能或不宜直接处理的事项。应按以下要求确定移送事项接收机关：
（1）对被审计单位违反国家规定的非财政、财务收支行为需要处理处罚的，应根据法律法规规定，移送给对该事项有管理及处理处罚权限的财政、建设、工商等有关主管部门处理。
（2）对被审计单位违反国家规定的财政财务收支行为或者违反《审计法》的行为，需追究负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员党纪政纪责任的，应当按照干部管理权限和有关规定，分别移送被审计单位、被审计单位上级主管部门以及纪检监察机关处理。
（3）对被审计单位及有关人员违反刑事法律，符合《最高人民检察院关于人民检察院直接受理立案侦查案件立案标准的规定（试行）》的规定要求，涉嫌构成贪污贿赂罪、挪用公款罪、渎职罪等职务犯罪，需要依法追究刑事责任的，应当移送同级检察机关处理。
（4）对被审计单位及有关人员违反刑事法律，根据刑法关于破坏社会主义市场经济秩序罪等规定涉嫌构成犯罪，符合最高人民检察院、公安部《关于经济犯罪案件追诉标准的规定》的规定要求，依法需要追究刑事责任的，应当移送同级公安机关处理。
19．规范审计案件移送。审计发现严重违纪违规问题或涉嫌犯罪案件线索需要移送纪检监察机关或司法机关处理的，审计组应及时向分管领导和主要领导报告，经法制部门审核后，根据案件性质由分管领导和主要领导提出初步移送意见。决定初步移送的，审计组所在部门代拟《审计移送处理书》，连同审计证据送法制机构复核后，提交审计业务会议审定。审计业务会议决定移送的，审计机关出具《审计移送处理书》，办理移送手续。对移送处理事项，审计组应当取得能够证明该事项的原始证据或其复制件。
审计案件移送一般和项目审计程序一并进行，情况特殊的，也可以提前单独进行。
五、关于审计结论落实
20．严格落实审计决定。审计机关要积极督促被审计单位落实审计决定，对未按期执行的，应责令其执行。被审计单位拒不执行的，应依法通报有关主管部门，由其依法予以扣缴或者采取其他处理措施。拒不执行审计决定的被审计单位与同级财政有拨款关系的，可通知财政部门在预算安排和预算调整时抵缴。被审计单位超出规定的期限拒不执行审计决定又没有申请复议或者提起行政诉讼的，或者复议、诉讼结束后仍不执行审计决定的，审计机关可以依法申请人民法院强制执行。对拒不执行审计决定的被审计单位，审计机关还可提请本级政府或者建议监察机关、有关主管部门追究单位负责人及有关责任人员的行政责任。
被审计单位有特殊情况延期执行审计决定的，应当由被审计单位提出书面申请，经审计机关主要领导签批后延期或分期执行。
21．规范上缴罚没款项。审计罚没应执行罚缴分离规定。审计决定中应当明确罚没款缴款方式和代收的银行，由被审计单位按审计决定要求缴纳，并将缴款复印件送审计机关。审计机关不得设任何形式的过渡性账户收取罚没款项。
22．建立审计结论落实责任制。审计结论落实按照谁审计、谁落实原则，由审计组负责落实。审计组长或主审应当督促被审计单位落实审计结论，并及时取得落实情况报告以及相关凭证依据。审计组所在部门负责人应督促检查审计结论落实情况。法制机构或人员应对落实凭证依据进行必要的审核。审计组对被审计单位所报落实情况不予核实或者应当要求其纠正虚报行为而未提出的，一经发现，追究有关人员的责任。
本意见自下发之日起在省市审计机关执行，县级审计机关参照执行。